Бюджет развития как основной источник роста в Пензенской области
Точка бифуркации — критическое состояние системы, при котором система становится
неустойчивой относительно флуктуаций и возникает неопределённость: станет ли состояние системы хаотическим или она перейдёт на новый, более дифференцированный и высокий уровень упорядоченности.
Термин из теории самоорганизации
Лето 2016 года — точка бифуркации для нового губернатора, когда экономическая модель, реализуемая прежним главой региона, показывает весьма противоречивые результаты, предоставляя преимущества очень узкой группе избранных предпринимателей. Общество объективно устало от этой модели, ярчайшим подтверждением чего, и стала победа Ивана Александровича на губернаторских выборах, от которого все ждали перемен к лучшему.
При этом независимо от воли нового губернатора, область продолжает жить в соответствии с правилами, установленными Василием Кузьмичем. Именно его команда формировала летом 2015 года бюджет 2016 года. Иван Александрович тогда был только назначен на должность исполняющего обязанности и объективно не мог глубоко погрузиться в тонкости бюджетного процесса.
Как говорил Сенека: «Корабль, который не знает, в какую гавань он плывет, никогда не получит попутного ветра». В случае регионального управления функцию попутного ветра выполняет правильная структура расходов бюджета. Именно сейчас формируется структура бюджета 2017 года, и именно сейчас закладывается фундамент возможного экономического роста в Пензенской области. Другими словами, мы приближаемся к точке бифуркации, когда перед областью могут появиться две совершенно разные альтернативы. При этом, как обычно, наиважнейший для области документ — бюджет — тихо формируется в недрах регионального Минфина, как говорится, при очень плотно закрытых дверях.
Вообще, на принципах регионального бюджетирования нужно остановиться отдельно. Теоретически, главным смыслом существования Законодательного собрания Пензенской области является формирование бюджета Пензенской области и контроль за его исполнением. Однако в реальности — все шиворот навыворот. ЗакСобр зачастую получает из Минфина проект бюджета или правки в бюджет в последний момент, перед сессией. Этот вопрос зачастую вносится депутатам в повестку в ультимативной форме: «Либо вы голосуете, либо вся экономическая жизнь области останавливается, а бюджетники остаются без зарплаты». Естественно, у депутатов просто физически нет времени глубоко вникнуть в предлагаемую структуру бюджета и уж тем более, нет возможности предложить альтернативный вариант.
Налоговые доходы за 2014 г.
Еще смешнее история с контролем исполнения бюджета. Опять же, теоретически, эта функция лежит на Счетной палате Законодательного собрания, которая весьма добросовестно старается исполнять свои обязанности. Но вездесущий Минфин и в этом направлении захватил у Счетной палаты большую часть функций. Как известно, основной объем проверок за качеством расходования бюджетных средств проводится опять же Минфином. Если же случается недопоступление налогов, то он принимает решение: у какого ведомства и сколько денег из какой госпрограммы срезать.
При этом мы должны особенно подчеркнуть, что во всем вышеизложенном нет ни капли вины ни Министра финансов, ни его команды. Каков поп, таков и приход. Когда краеугольные вопросы развития России решают бухгалтера из федерального Минфина, странно ожидать иного подхода в провинциальной Пензе.
Однако с точки зрения выхода на траекторию устойчивого роста, региональное бюджетирование, по нашему мнению, должно выглядеть принципиально иначе:
Во-первых, Законодательное собрание на основании утвержденной стратегии экономического развития Пензенской области в феврале-апреле утверждает структуру бюджета на предстоящие 3-5 лет. В этом документе четко определяется доля доходов бюджета, направляемых на те или иные цели экономического развития. При этом утверждение многолетней структуры бюджета должно проходить ежегодно, используя метод «набегающей волны», когда мы можем оперативно и гибко вносить изменения в зависимости от изменяющейся ситуации.
Во-вторых, региональный Минэк формирует прогноз на предстоящий год по темпам экономического роста и, соответственно, прогнозирует доходы бюджета;
В-третьих, исходя из структуры бюджета, утвержденной депутатами, а также прогноза Минэка по доходам бюджета, министерства и управления верстают свои госпрограммы. Причем, имея перед глазами 3-х, 5-и летние гарантированные средства в своих госпрограммах, они смогут полноценно выстраивать стратегию развития курируемой отрасли.
Уже на этом этапе каждое ведомство закладывает в свои госпрограммы резерв, чтобы в случае неисполнения планов по доходу бюджета, оно могло пропорционально снижать свои расходы. Но вопрос урезания госпрограммы — это вопрос ведомства, а не Минфина, и урезание должно носить пропорциональный характер объему недопоступивших доходов.
В-четвертых, начиная с июня, министры и начальники управлений начинают выходить в ЗакСобр с проектами своих госпрограмм в пределах средств, установленных структурой бюджета. Именно Министры защищают свои бюджеты перед депутатами, и именно они впоследствии будут отвечать своей должностью и репутацией перед обществом за неисполнение целей и задач, стоящих перед их министерством.
При этом в повестке дня все активнее звучит вопрос о создании регионального протогосплана. Именно этот орган, исходя из задачи обеспечения устойчивого и сбалансированного роста, должен мотивировано предлагать структуру расходов бюджета, должен определять планы территориального развития области, увязывая с ними все план социального развития, а также инвестпрограммы энергетических монополий. Характерно, что в недрах федерального Правительства уже не первый год методично разрабатывается концепция регионального ситуационного центра, в рамках которого и предстоит решать задачи регионального планирования.
Структура ВРП ПО в 2014 году
А теперь снова вернемся к Бюджету-2017 (Год-то какой! Аж мурашки по коже бегут!). Пенза — часть России, и большинство вызов, стоящих перед нашей экономикой, — это общероссийские вызовы:
1. Дороговизна кредита;
2. Постоянно дорожающая электроэнергия. Особенно она дорога для бизнеса;
3. Низкая квалификация рабочей силы;
4. Деградация городской инфраструктуры;
5. Низкая инновационность экономики;
6. Низкая емкость внутреннего рынка.
Ответы на эти вызовы тоже в общем-то известны:
1. Субсидирование части процентов по привлеченным бизнесом кредитам;
2. Субсидирование расходов на энергосбережение, переход на возобновляемые источники энергии (в первую очередь, для нашей области актуальна когенерация на щепе и древесных отходах);
3. Качественное среднее образование должно стать высшим приоритетом для нашей области. Это наше, как сказал бы классик, архиважнейшее конкурентное преимущество! Но это очень серьезный вопрос, и мы его должны рассмотреть отдельно;
4. Развитие муниципального общественного транспорта, создание общественных пространств, чистота и благоустройство — вот незамысловатые секреты успеха российского провинциального города;
5. Субсидирование расходов на НИОКР. Например, за последние 15 лет в Пензенской области буквально на пустом месте сформировалась целая отрасль, производящая оборудование для пищевой промышленности. Эти компании ежегодно запускают новые модели оборудование. Субсидируя их расходы на разработку новых моделей пищевого оборудования, мы достаточно легко и быстро выведем их в лидеры в этом узком сегменте рынка;
6. Ответом на ограниченность внутреннего рынка должна стать всемерная поддержка выхода на рынок внешней, т.е. поддержка экспорта.
Мы должны пойти на самые крайние меры, вплоть до того, чтобы доплачивать экспортерам в развитые страны часть стоимости экспорта. Естественно мы должны предложить самые обширные меры поддержки маркетинговой активности пензенских экспортеров.
Естественно, вышеприведенный набор мер и подходов нисколько не претендует на полноту и истинность в последней инстанции, но, будучи озвучен, он вполне сможет стать отправной точкой для формирования бюджета устойчивого роста, в чем все мы, жители Пензенской области, кровно заинтересованы.
В заключение хочется высказать глубокую убежденность, что обеспечив системный и последовательный подход к формированию бюджета на принципах стимулирования отраслей-драйверов, мы выталкиваем наш регион на траекторию роста ВРП минимум в 7% годовых, а губернатор, реализующий столь амбициозную и яркую экономическую политику, просто обречен на долгое политическое процветание в окружении любви благодарных граждан и благосклонности федералов.